地方人大主导立法的实践思考
时间:2018年06月12日 来源: 关闭

 

  □ 林依标 (福建省人大常委会环城工委主任)

  建立法治社会首先要有科学的、适应当下并能引领社会发展的法律体系,这就要求立法者的视野站位更高、更全面。人大主导立法,能够深刻认识社会发展规律,深入了解群众诉求愿望,捕捉焦点难点问题,提出切合社会实践的立法项目,破解社会治理中的难题。这是立法者有别于其他法律工作者的本质特性。

  本文结合福建省人大常委会牵头修订《福建省物业管理条例》(以下简称条例),就人大主导立法的实践问题作一探讨。

  一、立法项目的主导选择。人大主导立法,改变了“谁执法、谁动议、谁起草”的行政部门主导模式,在“立什么法”这个环节就由人大主导选择,使“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”。人大主导立法项目的选择,既要贯彻中央大政方针,审慎观察社会发展的趋势,对社会矛盾突出的领域,优先进行立法;也要根据法规实施中存在的突出问题,结合人大代表的意见建议以及司法审判实践中适用法规出现的问题,修订已有法规。例如,现行条例自2006年颁布,已实施了11年,在这期间,社会管理形势、法规调整的对象、社区治理的范畴都发生急剧变化,立法滞后问题凸显。2010年1月至2016年5月,福州市中级人民法院受理物业服务纠纷案件5740件,涉及业主6348户,这些案件中,判决结案的占71%,撤诉结案的占24%,而调解结案的仅占5%,群众对修订条例的需求和期望迫切,代表也多次提出议案、建议。综合考虑,省人大常委会选择将修订现行条例作为人大主导立法项目。

  二、工作机制的创设。人大牵头起草是立法模式创新,要探索周全的工作机制,既坚持法律法规规定的程序,又在传统的立法思路、立法模式上有创新。在条例修订初期,经反复研究,确定了工作方案。一是明确“人大牵头、多元参与”。建立了“省人大常委会牵头,省政府法制办、省住建厅、福建江夏学院参与,拓维律师事务所搭建社会各界多方参与平台”的立法模式,共同构成条例修订的工作团队。二是创设工作程序。由省人大常委会确定立法项目、成立工作机构、制定工作方案、发出立法建议书和委托书、划拨立法经费、调研梳理问题确定修订主要内容、形成修订意见书。由省人大常委会办公厅发文明确立法任务,省政府有关部门完成条例草案送审稿,走完省政府审议程序后,提请省人大常委会审议。三是明确职责分工。省住建厅整合系统资源,梳理规章政策,整理实践过程中各级住建部门在物业管理工作中的信访、行政复议、诉讼等实际案例和日常焦点问题及各地的有益探索。拓维律师事务所整合法院、行业协会、街道(乡镇)、社区(居委会)、国有企业、物业服务企业、业主委员会、业主等实务界力量,收集大量案例,发挥法律素质高、实践经验丰富的优势,组成专业立法团队提供立法建议。

  三、问题的收集与筛选。物业管理涉及面广,不同主体的诉求又大不相同,这些问题要如何发现、收集和筛选?立法者注意了以下几个方面:一是收集问题的层级和范围。将全省沿海、山区的各类小区分为不同档次(高、中、低档),并对不同管理模式(物业公司管理、业主自治、政府托管)、不同区域(城市、城乡结合部、国企、厂矿等)、不同类别(商品住房、老旧住宅小区、保障性住房)的物业管理区域进行分类调研,广泛征求人大、政府、司法系统、律所和街道(乡镇)、社区(居委会)、纠纷调解机构、行业协会的意见建议,倾听人大代表、政协委员和物业服务企业代表、业主委员会委员代表、业主代表等社会各界不同群体的意见建议。二是收集问题的方式和方法。通过座谈、走访、书面征求、问卷调查、论证等方式收集问题,力求扩大覆盖面。省住建厅通过省住房和城乡建设网和发放调查问卷等方式开展问卷调查,拓维律师事务所利用微信开展问卷调查,福建江夏学院开展访谈问卷。总计召开了21场座谈会,400多人参加,收到有效的网络问卷、访谈问卷近6500份,网络浏览量21919次。三是问题的分类、比选、确定。在征求了部分省人大常委会委员、各设区市人大常委会的意见后,最终确定重点围绕9个方面28个问题进行起草。

  四、解决问题的思路。前期调研中收集的问题,往往不能通过一次立法得以彻底解决,要针对问题的不同特征,采取相应的应对解决之策。一是当下解决的问题。条例草案对物业管理的一些重要制度进行既符合实际,又大胆创新的制度设计和安排,解决了15个问题。对上位法已有规定或中央已有决策部署的,做必要细化和衔接,对实践中比较成熟的举措,予以充分吸收,有针对性地修改完善,解决了7个问题。二是分层解决的问题。政府及其部门规章、规范性文件可以细化,以及各设区市可以制定法规的,或其它法规已有规定的,条例草案重点分清职责、权限和边界,确保有序衔接。例如,条例草案规定,应当建立物业服务管理的三个信息化平台,即业主使用平台、专项维修资金信息平台、业主与物业服务企业征信平台,通过信息化手段大幅提高物业服务管理水平,平台的具体建设和管理办法则留由政府主管部门完成。三是局部解决和今后解决的问题。对“老旧小区管理和专项维修资金来源问题”,条例草案一方面推进业主自治,另一方面规定老旧小区可以结合综合改造,建设经营性用房和车位,经营收益纳入专项维修资金。这样规定可以局部解决问题。“对规范群租房的问题”,条例草案解决了房屋结构改变的问题,至于群租房人群密度限制问题则留由住建部门出台相关规定予以规范。

  处理好人大主导与发挥政府优势的关系:

  一、分工协作。省人大常委会加强与政府的沟通协调,不包办代替,形成良性的人大与政府立法互动机制。一是征求意见共同介入。环城工委、法工委与省政府法制办、住建厅12次研究条例改什么、怎么改、为什么这样改,按照既定工作流程开展工作。二是注重厘清职责。凡涉及政府职责分工、经费拨补和使用等事项的,由政府研究、协调、解决。省政府常务会议、省政府分管副省长、省法制办、省住建厅等都依职责履行到位。

  二、法规配套。省人大立法主要从制度设计和职责定位等方面作出规定,在大原则明确的基础上,将部分具体操作层面预留给设区市法规或政府部门规章、规范性文件予以细化规范,力求使法的层级科学明晰,体现差异性,形成有效合力。条例在修订中,一是做好与上位法的衔接。针对首次业主大会召开条件、业主委员会的法律地位等问题,梳理出两件议案,向全国人大提出。二是做好地方性法规的衔接。物业纠纷频发,诉讼案件多,业主、物业企业和法院都不堪重负,有效的解决途径是建立多元调处机制。在省人大常委会制定的多元纠纷调处条例中,建议将物业管理纳入多元纠纷调处机制的适用范畴。同时,在电梯安全管理条例中,建议加大小区电梯管理的规定。三是建议由设区市制定实施细则。对于建立本地区统一业主电子投票系统、细化物业服务要求、建立物业服务评价监督机制等,都交由设区市立法。四是要求政府部门开展配套工作。在政府部门职责分工中明确规定了建立全省物业管理信息平台,制定临时管理规约、管理规约、业主大会议事规则、物业服务合同等示范文本,修订物业服务企业信用综合评价办法等。 

    来源:法制网